A arrecadação tributária brasileira consome hoje, em média, 33% do PIB, incidindo principalmente sobre a circulação de bens e serviços. Diante da persistência do cenário de estagnação econômica no País, faz-se urgente a aceleração do programa governamental de reformas direcionado para o reaquecimento do setor produtivo, e, nesse contexto, ganha relevância uma reforma tributária que contemple a desoneração da indústria. Por outro lado, considerando a situação atual da dívida pública, a redução dos impostos que pesam sobre a indústria demanda compensações fiscais – isto é, o incremento de outras fontes de receita. A equação é complexa e diversas propostas de solução estão na mesa para serem debatidas pela sociedade. Nesta reportagem, especialistas e executivos da indústria analisam os prós e contras das medidas sugeridas e encaminham suas sugestões.
A URGÊNCIA DA AÇÃO LEGISLATIVA
Finalmente parece haver consenso entre lideranças político-partidárias acerca da necessidade de uma reforma tributária, e já estão em tramitação no Congresso Nacional duas Propostas de Emenda Constitucional nessa área: a PEC 45/2019, na Câmara Federal, e a PEC 110/2019, no Senado. Segundo Eduardo Gouvêa Vieira, presidente da Firjan, “não vimos nas últimas décadas um cenário tão promissor quanto o atual para a aprovação de uma reforma tributária no Congresso Nacional”.
A Firjan fez um estudo analisando as duas propostas e concluiu que os ganhos estimados são próximos em ambos os cenários. “O aumento do consumo através de aumento de renda é de R$ 122,7 bilhões na PEC 45/2019 e de R$ 122,1 bilhões na PEC 110/2019. Todavia, um olhar mais aprofundado nos permitiu destacar que a PEC 45/2019 apresenta ganhos em relação à distribuição de renda no País, por permitir alíquotas diferentes entre as regiões”.
O prognóstico de Dante Alario, presidente técnic‑-científico da Biolab, é menos otimista. “A PEC 45/2019 propõe concentrar IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS em um único Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cuja arrecadação seria distribuída entre governo federal, estados e municípios. Nesse sentido, tal proposta pode trazer simplificação, mas ainda parece um pouco obscura no que tange à forma de amenização da carga tributária sobre os mais pobres, prevendo a criação de um mecanismo de devolução dos impostos pagos, o que me parece um tanto difícil de operacionalizar, dada a informalidade existente em nossa economia. Já a PEC 110/2019 parece apenas uma derivação da PEC 45, separando o IBS em dois, sendo um em âmbito federal e outro em âmbito estadual”.
Alario entende que o sistema tributário no Brasil atingiu um grau de complexidade incompatível com a agilidade e a competitividade das empresas. “Faz-se necessário manter onerosas equipes fiscais nas empresas para perseguir o objetivo de estar em dia com as obrigações tributárias. Os impostos sobre consumo acabam distribuindo para as pessoas de menor renda a maior carga proporcional de impostos, tornando o sistema de arrecadação ainda mais concentrador de renda”. É nesse ambiente que, em sua opinião, se tornou inevitável e imperativo “discutirmos imediatamente uma reforma tributária que seja capaz não apenas de simplificar o sistema de cálculo e arrecadação, como ampliar a base de forma progressiva (maiores rendas, maior imposto), redistribuindo o peso entre os contribuintes ao transferir o eixo principal de arrecadação do consumo para a renda”.
Para Alario, há pouco espaço no ambiente político-econômico para propostas que signifiquem aumento de carga tributária. “A maior chance de sucesso na tramitação estará atrelada a uma proposta que melhore o balanço entre a tributação do consumo e da renda, simplifique os mecanismos de apuração e arrecadação, amplie a base de contribuintes, elimine a cumulatividade de impostos na cadeia produtiva e consiga endereçar a questão da ‘divisão do bolo’ entre governo federal, estados e municípios”.
De acordo com Sergio Frangioni, presidente da Blanver Farmoquímica e Farmacêutica, a conciliação dos diversos interesses em jogo é o maior desafio da reforma tributária. “A grande dificuldade é harmonizar os diversos cenários, receitas tributárias e entes arrecadadores em torno de uma reforma que efetivamente cumpra o papel de simplificar as obrigações tributárias, bem como calibrar as alíquotas para que não haja aumento da carga tributária total. Por isso, ainda tramitam propostas que ora incluem o ICMS (uma grande ‘dor de cabeça’ em termos de complexidade tributária), ora excluem, e o governo, vez por outra, ainda anuncia o estudo de medidas nesse sentido”.
Mesmo reconhecendo que há empecilhos, Marcus Soalheiro, presidente da Nortec Química, acredita que o momento é favorável. “A carga tributária no País é burocrática, difícil de entender e enorme no que cobra das indústrias, tirando parte de sua competitividade. A simplificação e a redução como ferramentas de incentivo são essenciais, além do gasto responsável dos recursos arrecadados. Está bem claro que precisamos de gatilhos, de incentivos econômicos para retomar o crescimento. Apesar de eventuais percalços políticos, o Legislativo tem se mostrado empenhado em garantir a série de reformas necessárias para destravar a economia. O ambiente de mudança, de transição, torna o período atual propício para o avanço de ambos os projetos em tramitação”.
João Lammel, consultor da Ourofino Agrociência, chama atenção para a quantidade de investidores que têm desistido do Brasil “devido à excessiva burocracia e ao custo para administrá-la, aos altos impostos e às muitas distorções tributárias. A soma desses fatores desanima os investidores e, para promover mudanças nesse sentido, é necessário simplificar o sistema, eliminar tais distorções e criar um clima favorável ao desenvolvimento da economia brasileira. Com o novo marco tributário, espera-se reduzir drasticamente a burocracia”.
O consenso político sobre a reforma tributária sempre foi um desafio no Brasil, observa Lammel. “Há enormes dificuldades para conciliar os interesses dos diferentes entes da federação, assim como para compatibilizar as posições de diversos setores econômicos e regiões. No entanto, após termos chegado a um verdadeiro caos tributário – o País possui um dos piores e mais complexos sistemas do mundo, demandando dispendiosas estruturas nas empresas para entender e cumprir as exigências -, parece que a classe política compreendeu que não é mais possível continuar postergando o enfrentamento do tema. Dada a necessidade de o Brasil crescer, gerar emprego e fazer uma melhor distribuição da renda, o poder público se convenceu de que é preciso promover mudanças e criar maior equilíbrio entre os três entes da federação (federal, estadual e municipal) e os diferentes setores econômicos”. O consultor prevê a possível aprovação e consolidação da reforma tributária “depois de muita negociação e aproveitamento de parte das propostas em andamento na Câmara e no Senado. A expectativa é que a nova carga tributária incidirá mais sobre a renda e menos sobre o consumo”.
O principal motivo por que a reforma tributária deve ser considerada uma medida de urgência, segundo a advogada Larissa Friedrich, vice-presidente do Instituto de Direito Tributário Aplicado (IDT), é o fato de ter “um papel muito mais imediato e direto sobre o cenário econômico do que a própria reforma da previdência”. Em sua opinião, ambas as Propostas de Emenda à Constituição têm viabilidade tanto política quanto econômica, por terem sido exaustivamente discutidas em centenas de palestras e reuniões técnicas.
O prejuízo causado pela extrema complexidade e iniquidade do atual sistema tributário é apreciável, avalia a advogada. “As distorções estruturais dos tributos brasileiros sobre bens e serviços resultam em uma série de consequências negativas. Há uma concentração demasiada da tributação sobre o consumo, o que gera um alto custo administrativo, tanto para o contribuinte quanto para a administração pública. Além disso, o atual sistema tributário sobrecarrega demasiadamente as empresas, extirpa empregos, e, por consequência, fragiliza o crescimento econômico, com ações tributárias infindáveis, estimulando ainda a sonegação, a elisão, a corrupção, o subemprego e o déficit da Previdência. Como se não bastasse, o setor público, por ser o maior litigante do País, congestiona o sistema Judiciário”.
IMUNIDADE PARA MEDICAMENTOS
Em que pese o alto valor agregado e a relevância social da sua produção, a indústria farmacêutica é um segmento fortemente tributado no Brasil. Sobre ela incidem ICMS, IPI, Imposto de Importação e PIS/Cofins, cumulativamente ao longo de toda a cadeia desde a produção de intermediários de síntese até medicamentos acabados, passando pelos fármacos. Hoje, os impostos respondem por 35,7% do preço dos remédios. Tendo em vista mudar esse quadro, a PEC 2/2015, em discussão no Senado após aprovação pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), atribui imunidade tributária aos medicamentos destinados ao uso humano.
Ainda que reconheça as virtudes dessa PEC, Dante Alario faz uma advertência: “No meu entender, medidas dessa natureza podem fazer sentido apenas se o benefício da redução ou extinção da carga tributária sobre determinado produto/segmento implicar em redução direta do preço para o consumidor final, o que no caso de medicamentos para a saúde humana poderia ter um impacto positivo, possibilitando o acesso da população de menor renda aos tratamentos disponíveis. Seria a antítese de uma majoração de impostos para produtos supérfluos”.
Os efeitos positivos da PEC 2/2015 dependerão, segundo Marcus Soalheiro, da abrangência efetiva da sua cobertura. “Do ponto de vista da indústria farmacêutica nacional, a imunidade vai garantir a simplificação do regime tributário para o setor e aumentar sua competitividade frente aos concorrentes estrangeiros”. Ele ressalta a “imensa importância de que as implicações da proposta abranjam toda a cadeia farmacêutica, e não apenas os laboratórios farmacêuticos, pois o produto final continuaria a sofrer efeitos da tributação nas etapas anteriores à formulação. O setor farmoquímico, por exemplo, que tem grande relevância na composição dos preços finais dos medicamentos, sofre uma tributação tão elevada quanto a indústria farmacêutica”.
Na mesma linha, Sergio Frangioni chama atenção para a necessidade de se desonerar todo o conjunto da cadeia produtiva. “No contexto social, essa medida seria o ideal, pois, ao desonerar a comercialização, ampliaria o acesso aos medicamentos para uma população mais carente. Para o setor farmacêutico, traria uma economia de escala que, sem dúvida, reduziria seus custos industriais e beneficiaria a sociedade, gerando uma espiral positiva. É fundamental que toda a cadeia produtiva tenha isonomia de tratamento – desde matérias primas e insumos até embalagens”.
O presidente da Firjan aproveita o ensejo da discussão da PEC 2/2015 para endereçar uma proposta mais ampla de isonomia no setor produtivo. “A alta tributação da indústria de transformação é uma questão que sempre levantamos, pois hoje os impostos correspondem a 44,6% de tudo que a indústria produz. Porém, entendemos que os setores precisam ser tratados de forma isonômica, respeitando-se a especificidade de cada um”.
A INÍQUA TRIBUTAÇÃO DO CONSUMO
Apontada como um dos obstáculos ao reaquecimento da economia do País, a excessiva tributação do consumo recai com maior intensidade sobre os setores de baixa renda da população, justamente aqueles que mais consomem itens básicos. Dante Alario entende ser necessária uma melhor distribuição do balanço entre os impostos sobre consumo e renda. “A simplificação do sistema deve ampliar a base de contribuintes e focar na tributação sobre a renda, como acontece na maioria dos países. No Brasil, além de haver vários impostos sobre consumo, eles são calculados de maneira cumulativa, tornando os preços finais ao consumidor extremamente elevados em relação ao que é cobrado em outros países cujo modelo de tributação é baseado em menores e mais simples impostos sobre consumo e maiores impostos sobre a renda. No nosso sistema, as pessoas mais ricas e mais pobres pagam os mesmos impostos quando compram qualquer produto, tornando ainda mais perverso o sistema de concentração de renda”.
Na opinião consonante de Larissa Friedrich, “as escolhas políticas do passado geraram sérias consequências, entre as quais a regressividade da matriz tributária. Ou seja, cobra-se mais tributos de quem menos pode contribuir”. E nesse aspecto, segundo ela, as propostas em discussão no Congresso não representam grandes avanços, “já que o imposto unificado sobre o consumo seria aplicado com o máximo de neutralidade e simplicidade. Ele permite ampla arrecadação de receitas, com baixa redução de eficiência econômica. No entanto, é regressivo, atingindo ricos e pobres na mesma proporção”.
Assim, pondera a advogada, a simples instituição do imposto unificado não seria suficiente para se alcançar a justiça social esperada. Segundo a justificativa apresentada na PEC 45/2019, “o modelo deve contemplar medidas que abrandem o efeito regressivo da tributação do consumo. Foi proposto, então, que grande parte do imposto pago pelas famílias mais pobres seja devolvido por meio de mecanismos de transferência de renda. A priori, esse modelo seria viabilizado pelo cruzamento do sistema em que os consumidores informam seu CPF na aquisição de bens e serviços, o qual inclusive já é adotado por vários estados brasileiros, com o cadastro único dos programas sociais. Tal ponto merece ampla discussão e minucioso estudo”.
Para Friedrich, faz-se necessário criar um imposto progressivo, que permita cobrar mais de quem pode pagar mais. “Com a redução da carga tributária sobre o consumo, a população de média e baixa renda é contemplada pela melhoria no seu poder aquisitivo. Já a classe média alta e de maior renda recebe indiretamente os frutos do desenvolvimento, gerando ganhos econômicos e financeiros, com novas oportunidades de negócios e com a expansão da oferta de empregos”.
Embora concorde, de forma geral, com medidas que combatam a regressividade tributária, Marcus Soalheiro tem dúvidas sobre sua eficácia para o reaquecimento da economia. “Um reordenamento tributário pode e deve garantir que as classes de menor renda sejam menos prejudicadas na arrecadação, mas não garante a retomada do poder de compra dos consumidores. Isso necessariamente passa pelo fortalecimento da economia, que direciona os ganhos reais nos ajustes do salário mínimo e cria um ambiente favorável à geração de empregos com remuneração acima da média. É importante destacar também que, no cenário econômico atual, uma reforma que reduza a participação dos impostos indiretos necessariamente deve prever a cobertura dessa lacuna na receita. Há quem proponha o direcionamento desse impacto ao patrimônio e à renda. Sabe-se da relevância do assunto no que tange à redução da desigualdade, mas, até que se mostre como o plano da reforma seria desdobrado e executado, não é possível afirmar que esses ajustes favoreceriam as classes que mais precisam”.
Para Eduardo Gouvêa, as PECs em tramitação no Congresso ajudam a encaminhar uma solução. “O atual sistema tributário é regressivo, com tributação excessiva em bens e serviços. Mas vale lembrar que uma distribuição mais igualitária da carga tributária entre os setores econômicos, como previsto pelas propostas apresentadas, já resolve parte desse problema. De fato, a população de menor poder aquisitivo gasta boa parte de sua renda com produtos industrializados, sobre os quais incide elevada carga de impostos, ao passo que as famílias de mais alta renda direcionam uma parte significativa dos seus rendimentos para gastos com serviços, que suportam uma carga tributária bem menor. Ou seja, a melhor distribuição dos impostos entre os setores já será capaz de promover alguma justiça social ao reduzir a regressividade da estrutura tributária brasileira”.
Sergio Frangioni prefere abordar o assunto sob a ótica do equilíbrio fiscal. “Para o governo, o momento não é o mais apropriado para uma perda de receita, porém se deveriam prever condições para que num prazo determinado, de preferência médio, se faça uma redução escalonada, trazendo melhores condições de competitividade e propiciando investimentos em inovação. Temos observado em diversos países que, se a carga tributária é reduzida, a economia volta a se aquecer e, consequentemente, os valores nominais tributários são restituídos”.
ENCARGOS SOBRE SALÁRIOS: HÁ CONTROVÉRSIA
Os tributos que incidem sobre a folha salarial das empresas constituem, na visão de muitos empresários, um forte obstáculo à geração de empregos. Mas está longe de ser um consenso entre os entrevistados a ideia de que eles devam ser simplesmente eliminados. Nessa questão, adverte Dante Alario, “há que se analisar um contexto mais amplo que considere a necessidade de financiar a previdência social. A reforma da Previdência, ainda que tenha sido em parte ‘desidratada’, vai endereçar parte significativa do déficit nos próximos anos, mas não se pode simplesmente abrir mão da arrecadação”.
Nossa história recente mostra, segundo Alario, que a simples desoneração da folha, sem atrelá-la à obrigatoriedade da geração de empregos, “apenas proporcionou maiores lucros para parte dos empresários, sem contrapartida para o governo que não fosse o aumento do rombo fiscal. Em resumo, entendo ser necessário que qualquer proposta nessa área contemple a necessidade de equilíbrio da Previdência e, dentro do possível, atrele eventuais reduções e simplificações à geração de emprego”.
Solidário a essa avaliação, Marcus Soalheiro enfatiza que a desoneração da folha é indissociável do tema da Previdência. “O sucesso da reforma previdenciária é crucial para determinar os limites de atuação do governo na desoneração da folha de pagamento. O objetivo sempre deve ser de unificar a tributação, a fim de simplificar a arrecadação e reduzi-la o quanto for possível para dar espaço a novos investimentos. O ministro Paulo Guedes já indicou o fatiamento da reforma, numa tentativa de ser mais conciliador nas mudanças necessárias. Cabe salientar, também, que a última reforma trabalhista e a lei da liberdade econômica abriram grande espaço para tornar a indústria nacional mais competitiva”.
Ciente de que toda desoneração fiscal tem impacto nas contas públicas, Sergio Frangioni ainda não enxerga no horizonte uma solução para o problema dos encargos sobre salários. “A desoneração do custo da mão de obra tem que ser analisada sob a ótica de uma total correlação entre os sistemas previdenciário e fiscal. O governo trabalhava com a proposta de reinstituir uma espécie de imposto sobre movimentações financeiras para contrabalançar a redução nos encargos sobre a folha. Se tal medida foi descartada por conta dos impactos cumulativos de um imposto desse tipo, seria importante estudar outras hipóteses de calibração de alíquotas para que de alguma forma se reduza o encargo trabalhista, estimulando-se a geração e a manutenção de empregos”.
Larissa Friedrich considera a desoneração da folha um dos temas mais sensíveis da reforma. “A política de redução de impostos sobre a folha, vista por muitos como uma estratégia para combater o desemprego, foi utilizada em outros governos sem sucesso. Ainda se buscam alternativas de financiamento para compensar a perda na arrecadação caso a medida seja adotada. Acredito que, além de aumentar a alíquota do imposto único, outra opção seria majorar as alíquotas do ITCMD (Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação), sobre bens imóveis, bem como aumentar a alíquota do Imposto de Renda para os que ganham mais, aumentando a progressividade do sistema tributário brasileiro”.
TRIBUTAÇÃO PROGRESSIVA E DISTRIBUIÇÃO DE RENDA
A progressividade dos impostos sobre patrimônio e renda tem sido recomendada por diversos analistas de política econômica como forma de atenuar desigualdades sociais. De acordo com Larissa Friedrich, que apoia essa tese, “na reforma tributária devem-se aprimorar as escolhas políticas, e nesse processo é importante ouvir as vozes das ruas, bem como, conforme o art. 3º da CF/1988, respeitar os objetivos da República relacionados à redução das desigualdades sociais e regionais”.
Friedrich é autora de um estudo sobre a reforma tributária publicado pelo IPEA em conjunto com a OAB/DF. “Concluí que, para haver tributação equitativa, é preciso considerar a capacidade contributiva do cidadão como um parâmetro relevante. Tratamento igualitário pressupõe que os indivíduos sejam nivelados de acordo com a sua situação econômica. Quem pode pagar mais, deve pagar mais”.
O foco central da tributação nos países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é a renda pessoal, explica a advogada. “Nos países desenvolvidos, o imposto sobre heranças e doações possui um relevante papel: distribui a riqueza entre as gerações, sem desamparar os herdeiros ou o trabalho, e, ao mesmo tempo, corrige disfunções que viabilizam a extrema acumulação de capital. Ao se tributar mais fortemente o patrimônio, objetiva-se, além de distribuir renda, transmitir às novas gerações a consciência de que é necessário trabalhar para adquirir a própria riqueza. Sugiro, assim, que o Brasil siga a linha mundial e tribute progressivamente o patrimônio e a herança”.
Dante Alario segue a mesma linha de raciocínio. “Parece-me inevitável migrarmos para um sistema tributário onde os que ganham mais tenham uma parcela maior de contribuição na arrecadação de impostos, redistribuindo renda e propiciando um ambiente em que as camadas mais pobres da população consigam atingir um padrão de consumo mais ativo, gerando provavelmente impacto mais rápido e representativo na economia”.
Para Sergio Frangioni, uma parte da compensação pela eventual redução da tributação sobre o consumo deve vir de mais cortes nos gastos públicos. “A tributação sobre patrimônio e renda pode ser mais efetiva para o equilíbrio das contas públicas comparativamente a impostos que desestimulam o consumo e o emprego. Entretanto, acho importante a sinalização do governo na redução do tamanho da máquina estatal, com a venda de ativos e busca de maior eficiência na gestão dos recursos públicos, antes de se pensar em tributar mais fortemente o patrimônio e a renda”.
O presidente da Firjan, por sua vez, embora concorde em tese com “a justiça gerada pela progressividade sobre patrimônio e renda”, entende que a prioridade é aprovar a reforma nos termos colocados pelas PECs. “Talvez não seja oportuno que esse assunto seja tratado agora, pois tornaria a reforma mais robusta do que é, dificultando sua aprovação. A reforma precisa ser feita em partes, respeitando os tempos e movimentos necessários, para que não se deixe de lado nenhuma questão relevante para a correção do sistema tributário brasileiro. Acredito que a questão da progressividade seja o passo seguinte a ser dado”.