No V Encontro Nacional da Inovação Tecnológica (Enitec), realizado no dia 9 de maio na sede da Firjan por iniciativa da Protec, o grande destaque foi o painel “Uso do Poder de Compras do Estado no Complexo da Saúde”. Pela primeira vez desde a década de 80, autoridades de governo reconheceram publicamente que o controle nacional da cadeia produtiva de fármacos e medicamentos essenciais para a saúde da população é estratégico no contexto de políticas públicas, assumindo o compromisso de buscar uma parceria com o setor privado existente nessa área.
O que mudou? O mercado internacional, especialmente no segmento de drogas anti-AIDS. Com o início da forte implantação dos programas da Organização Mundial de Saúde para a África, o preço de tais farmoquímicos vem subindo – o Ministério da Saúde praticamente dobrou seus gastos com medicamentos nos últimos cinco anos. Há risco de desabastecimento e, nesse cenário, a indústria nacional de fármacos desponta como única alternativa segura para a estabilização do programa.
O painel reuniu o diretor do laboratório público Farmanguinhos, Eduardo Costa, a coordenadora da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos do Ministério da Saúde, Eva Fontes, além de representantes da indústria nacional de produtos farmoquímicos e outros insumos para a área da saúde. Ao final, o diretor de Farmanguinhos propôs a busca imediata de uma forma de “parceria público-privada” com o setor, contemplando um programa de médio prazo de compras governamentais.Aliança estratégica
A representante do Ministério da Saúde, Eva Fontes, impressionou os participantes com um gráfico mostrando a evolução dramática nos últimos anos dos gastos com medicamentos para os principais programas do Ministério da Saúde. A despesa pulou de R$ 1,9 bilhão em 2002 para R$ 3,2 bilhões em 2005 (só o programa de DST-AIDS consumiu R$ 1 bilhão em medicamentos); e para 2006 a previsão é de R$ 4,1 bilhões. Ou seja, os gastos dobraram no curto período de cinco anos.
Segundo Eva Fontes, a difícil missão da Secretaria de C&T é ampliar, com orçamento limitado, o acesso da população aos medicamentos. “Os preços dos produtos que vêm de fora muitas vezes assustam. Nossa proposta é ampliar o acesso indicando aos parceiros e fornecedores daqui o que pesquisar e desenvolver. Precisamos melhorar a forma como estamos utilizando nosso orçamento, e as negociações com a ABIFINA e os produtores nacionais de fármacos deverão apontar qual é o caminho, apoiando-nos onde precisamos de ajuda.”
O médico Eduardo Costa, diretor de Farmanguinhos, destacou-se não só pela maneira franca com que se dirigiu aos representantes da indústria nacional presentes ao Enitec mas também pelo compromisso firme e abertamente assumido no sentido de apoiar a recuperação do setor por meio de um programa sustentado de compra de fármacos produzidos no Brasil.
“Não preparei uma apresentação, pois achei que era o momento de ter uma conversa” – disse Costa. “Estamos querendo inputs para uma mudança na gestão de Farmanguinhos, na perspectiva de nos enquadrar melhor como instrumento de promoção do desenvolvimento industrial. Nós, na área da saúde, até recentemente não nos preocupávamos com questões econômicas. Nosso instrumento era lutar por uma maior participação no orçamento público e por realizar os gastos necessários para cuidar da saúde da população. Nossa visão era de que precisávamos ser grandes advogados de uma partição do bolo orçamentário que solucionasse os problemas da saúde. Mas aos poucos fomos percebendo que esta é uma solução parcial, que é preciso aplicar um pouco de inteligência à gestão do orçamento, e que é necessário olhar a questão econômica como um todo.”
O diretor de Farmanguinhos citou o sistema de saúde inglês como um exemplo de articulação bem-sucedida entre Estado e setor privado e de adequada incorporação de conceitos econômicos ao planejamento da saúde. Até a década de 40, do século 20, a Inglaterra não tinha uma indústria farmacêutica forte. Era dependente de importações, principalmente da Alemanha e Suíça, e gerava apenas 5 mil empregos no setor farmacêutico. Segundo Eduardo Costa, esse quadro mudou a partir de 1948 com um acordo pelo qual o governo pagava 20% sobre a planilha de custos da indústria farmacêutica e esta se comprometia a produzir os medicamentos necessários para os programas de saúde pública. Esse acordo durou 40 anos e teve algumas repercussões importantes, afirmou: “De importador de medicamentos, a Inglaterra passou a ter um superávit no segmento de medicamentos, que no início da década de 90 chegou a 5 bilhões de libras. Foi o poder de compra do Estado que fez essa transformação.”
Eduardo Costa chamou atenção para um tópico importante, sobretudo no caso dos chamados “medicamentos excepcionais”, e que segundo ele teve tratamento adequado no sistema de saúde inglês: “eles definiram uma taxa de incorporação tecnológica máxima de 1% ao ano, ou seja, este era o limite de aumento de custo para um novo medicamento ser aceito e introduzido no sistema. Quando discutimos os excepcionais, às vezes temos tendência a ser empurrados para qualquer gasto, o que só poderíamos resolver internamente pela inovação, mas temos também que estabelecer algumas políticas restritivas à incorporação”.
Farmanguinhos produz uma parte pequena das necessidades do programa DST-AIDS, afirmou o diretor, “mas podemos aumentar essa participação se fizermos uma aliança, um círculo virtuoso, com o setor privado brasileiro. E acredito que temos caminhos para viabilizar isso: o governo federal tem aberto algumas perspectivas especialmente a partir da política industrial, que privilegiou a indústria farmacêutica, e começamos a ter instrumentos para pôr em prática essa política, apesar de ainda estarmos amarrados à política de compras governamentais no estilo do menor preço”.
Sobre a aplicação da Lei nº 8.666 ao setor de saúde, o diretor de Farmanguinhos reconhece e critica a interpretação corrente de que o mais vantajoso é sempre o mais barato e que, portanto, o preço seria a vantagem central. “Hoje já temos clareza de que o menor preço nas nossas aquisições de matéria-prima tem representado um enorme custo.”
Pelos cálculos de Eduardo Costa, se Farmanguinhos passar a comprar determinadas matérias-primas por preços até 30% superiores mas obtiver, em contrapartida, acompanhamento da qualidade e redução da perda dos 10% atuais para 3%, será possível aumentar substancialmente o retorno econômico para a instituição. “Não estamos comprando certo” – admitiu. “Compramos pelo menor preço mas com menor rendimento. Se for possível aumentar o preço e ganhar rendimento, teremos uma vantagem econômica direta, independente dos outros benefícios para o País, como mais emprego qualificado, diminuição da conta previdenciária etc.”
Mais do que diagnosticar o problema, o diretor de Farmanguinhos apontou soluções e prometeu lutar por elas dentro do Ministério da Saúde. “Queremos uma parceria público-privada de desenvolvimento tecnológico e industrial na nossa área. Um acordo para aquisições de médio prazo – 4 a 5 anos – contratadas com um consórcio de empresas nacionais. E nós faríamos um input tecnológico, pois se num primeiro momento eu consigo comprar 30% mais caro e ainda ter o mesmo preço de entrega para o Ministério da Saúde, posso também pensar que nesse médio prazo, por incorporação e melhora do padrão industrial da farmoquímica brasileira, vou conseguir maior redução de preço.”
Finalizando sua apresentação, Eduardo Costa garantiu que está em discussão no governo a possibilidade da subvenção para o aperfeiçoamento do parque farmoquímico brasileiro (a política industrial prevê isso), em particular no segmento de AIDS. “Queremos começar pela AIDS e doenças negligenciadas, como malária e tuberculose. Para essas nós temos um mercado internacional fantástico, que nos procura e quer comprar de Farmanguinhos. Hoje não temos condições de atender, mas se fizermos uma boa parceria com o setor farmoquímico nacional podemos mudar isso. Temos que descobrir qual é o ponto de calibração da relação público-privada na nossa área.”
Política às avessas
A proposta do diretor de Farmanguinhos foi recebida inicialmente com um misto de entusiasmo e incredulidade pelos debatedores convidados, todos representantes da indústria nacional privada. “Com 20% sobre a planilha, fecho negócio agora com Farmanguinhos para qualquer produto” – garantiu Ogari Pacheco, presidente da Cristalia. “O desafio está aceito. Melhor que isso, só se for verdade” – completou Lélio Maçaira, da Genvida. “A idéia do Eduardo é brilhante, e é a única maneira de resolver o problema” – elogiou Nicolau Lages, diretor da Nortec.
A trajetória desses três empresários tem em comum a ousadia e a aposta na inovação tecnológica como estratégia de sobrevivência, sobretudo a partir do grande cataclisma que devastou o parque nacional de fármacos no início dos anos 90: a brusca e indiscriminada abertura do mercado brasileiro às importações. A Cristalia optou por concentrar-se nos segmentos de anestésicos e medicamentos anti-AIDS, e já desenvolveu diversas alternativas para insumos patenteados. A Nortec, dedicada exclusivamente aos farmoquímicos, partiu para a contra-ofensiva adquirindo ativos de uma empresa estrangeira, e hoje não depende do governo para viver. O dirigente da Genvida participou do desenvolvimento e domínio da tecnologia dos anti-retrovirais no Brasil de forma pioneira na Microbiológica, e se declara apto a produzir qualquer insumo requerido pelo programa de AIDS, tanto patenteados quanto não-patenteados.
A incredulidade dos empresários decorre do fato de que, ao menos no segmento de farmoquímicos, o discurso oficial não tem correspondido à prática. A política industrial do atual governo – que privilegia a produção de fármacos no País, continua sendo aplicada às avessas pelo Ministério da Saúde. Foram apresentados alguns casos chocantes de uso invertido do instrumento poder de compra do Estado; isto é, contra a indústria nacional. Ogari Pacheco conta que, num dos componentes do coquetel anti-AIDS, a Cristalia precisou vencer quatro licitações seguidas para ganhar um contrato com o governo, pois através de recursos e contestações os representantes de laboratórios estrangeiros ou conseguiam a anulação da concorrência ou ofereciam vantagens e conquistavam a preferência do governo. “É preciso ser muito teimoso, muito persistente, muito tenaz para fornecer para o governo” – lamentou Pacheco.
O empresário relatou também que, estimulada pelo governo a desenvolver uma alternativa de produção local para alguns dos insumos mais caros do programa de AIDS, a Cristalia desenvolveu, entregou amostra devidamente aprovada, com índice de preços, e no final constatou que esses índices haviam sido usados para negociar e baixar o preço de compra junto à multinacional detentora da patente. Diante disso, a empresa mudou de estratégia e passou a desenvolver análogos dos produtos patenteados, sendo que um deles mostrou-se nos testes “dez vezes mais potente que o mais potente em uso no País hoje”. Pleiteou então um fast-track para a análise de seu pleito pela Anvisa, mas a agência rechaçou o pedido alegando uma pretensão de favorecimento.
O resultado dessa política desastrosa para a indústria nacional foi expresso em números pelo diretor da Nortec, Nicolau Lages. Ele lembrou que, enquanto os gastos do governo com insumos não param de crescer, a participação do produto fabricado no Brasil nos pregões de laboratórios oficiais não pára de cair: em 2003 ela ainda estava na faixa dos 30%, mas em 2004 baixou para 23%, em 2005 para 8%, “e este ano, se tudo continuar como está, não chegará a 4%” – alertou o empresário.
Por insistir na compra pública pelo critério do menor preço, mesmo numa área sensível como a saúde, o governo vem perdendo a chance de tornar o Brasil um fornecedor mundial de medicamentos genéricos. Esse problema foi apontado por Lélio Maçaira: “Não temos nenhum anti-retroviral genérico. Como o governo compra a cada licitação de um fornecedor de fármaco diferente, não atendemos as especificações para registro na OMS e, assim, perdemos para a Índia e a China uma enorme oportunidade de exportar para os programas de países africanos. Se definirmos o insumo, podemos dar a volta por cima e tirar proveito do comprovado potencial da indústria farmoquímica nacional.”
Foi unânime entre os debatedores a constatação de que o poder de compra do Estado é o instrumento central para a recuperação do setor farmoquímico. “Isto é mais importante do que a subvenção e o financiamento, até porque vivemos com capital próprio. Nossa indústria precisa de pedidos” – frisou Ogari Pacheco. “No caso dos anti-retrovirais, em que o governo é o único cliente, ninguém vai desenvolver produtos se o governo não quiser comprar. O importante é o mercado” – reforçou Nicolau Lages. Já Lélio Maçaira chamou atenção para um detalhe crucial: “É preciso andar depressa, pois o tempo está contra nós.”
Tanto a coordenadora da Secretaria de C&T do Ministério da Saúde quanto o diretor de Farmanguinhos manifestaram interesse em concretizar a curto prazo parcerias com o setor privado, pois os efeitos negativos do atual sistema de compras vêm se acentuando. Eva Fontes reconheceu que a Lei nº 8.666 tem trazido dificuldades para a aquisição de insumos de saúde: “o produto mais barato freqüentemente requer reprocessamento, o que onera os nossos programas e reduz o retorno para o governo.” Eduardo Costa confirmou que o reprocessamento é um problema grave, concordou com Lélio Maçaira sobre a questão da perda de oportunidades no mercado internacional de genéricos, e reiterou: “queremos resolver o problema. O momento político é favorável porque as condições econômicas mudaram e há uma expectativa mundial de que o Brasil tenha uma farmoquímica forte, tornando-se mais um parceiro, mais uma alternativa estratégica.”
O diretor de Farmanguinhos concluiu sua intervenção mostrando com clareza o caminho a seguir: “nossa missão institucional é abastecer o Ministério da Saúde, e no quadro atual temos problemas de produção. Só posso produzir melhor se eu estiver em contato constante com o produtor das matérias-primas. Queremos ter genéricos, mas é preciso haver fornecedores definidos e pensar a cadeia completa de suprimento. Só a compra sustentada vai nos garantir estabilidade no fornecimento, qualidade e, a médio prazo, redução de preço. Se pusermos nosso carrinho na estrada, muita gente virá junto. O importante é começar.”
Música para os ouvidos
A reiterada disposição do diretor de Farmanguinhos de estabelecer uma parceria público-privada para o suprimento de fármacos e de privilegiar o contato direto com o fornecedor acabou por dissipar as últimas reservas de ceticismo dos representantes da indústria farmoquímica. Nelson Brasil, vice-presidente da ABIFINA e moderador do painel, tomou a iniciativa de aplaudir Eduardo Costa pela “sensibilidade de perceber que a rastreabilidade do processo de fornecimento é uma questão estratégica”, e encorajá-lo a seguir o exemplo da Petrobras, que não abre mão de fiscalizar o processo produtivo dos seus fornecedores:
“Os grandes movimentos partem de situações de fato, como a que Farmanguinhos enfrenta hoje, e é de nossa responsabilidade procurar a facilitação desse processo” – exortou Nelson Brasil. “Não vai ser fácil mexer com o status quo. A resistência à mudança será grande, mas Eduardo Costa irá encontrar em nós uma parceria muito efetiva para concretizar o que pretende.”
A partir desse momento, os empresários foram unânimes em reconhecer que a proposta de Farmanguinhos soa como “música para os ouvidos”. Nicolau Lages observou que agora a perspectiva é realmente boa. “O processo tende a andar, e rápido, porque está faltando insumo. As atuais dificuldades do governo vão provocar uma ação mais enérgica no sentido de resolver o problema, porque é preciso ampliar o acesso da população aos medicamentos e sem suprimento garantido não se vai conseguir.” Lélio Maçaira afirmou que “com um programa planejado de compras, matéria-prima não será problema. Farmanguinhos não precisa se preocupar: é só dar o desafio que a farmoquímica encontra a solução, como sempre encontrou”.
O presidente do Conselho de Tecnologia da Firjan, Fernando Sandroni, que, em sua mensagem de boas-vindas aos participantes do Enitec, havia externado certo desânimo com relação ao ritmo de implantação dos mecanismos oficiais de apoio à política industrial, pediu a palavra e disse: “quero rever minha posição pessimista. O que está ocorrendo neste painel nos leva a acreditar que será possível, a exemplo do que ocorreu na Inglaterra em 1948, estabelecer um clima de confiança mútua entre os órgãos governamentais e as empresas nacionais do setor farmoquímico.”
Restou ainda entre os debatedores do painel uma preocupação, expressa por Lélio Maçaira: “O que ouvimos é música, mas quando é que essa música vai começar a tocar? Temos que andar rápido, porque a orquestra está toda aí: é só afinar os instrumentos.” E mais uma vez, o diretor de Farmanguinhos não decepcionou os presentes: “antes do final de junho quero um acordo fechado com o setor. E ele tem que ser público e claro. Precisamos, afinal, ganhar a confiança da população, pois ela será nossa grande aliada. A farmoquímica brasileira ter um bom desempenho é o mais importante. Que seja uma parceria frutuosa!”
Uso do Poder de Compra do Estado: Conclusões e Recomendações do Painel
Conclusões
1. O suprimento de matérias-primas importadas para a fabricação de medicamentos, em compras realizadas na forma de leilões, embora sejam baseadas em menores preços, na realidade embutem custos financeiros, econômicos e sociais bem maiores, se levados em conta os dispêndios requeridos para o reprocessamento de matérias-primas de baixa qualidade assim adquiridas, os atrasos nos atendimentos aos programas da saúde pública e as perdas de renda interna e de emprego de brasileiros pelo fechamento de unidades produtivas domésticas.
2. O poder de compra do Estado é o instrumento mais importante, de longe, para a efetiva implantação da política tecnológica e industrial na área de fármacos, como priorizada pelo governo federal.
3. A despeito do unânime reconhecimento de seu valor nesse sentido, nenhuma medida foi adotada pelo poder público nessa área, desde o início da abertura comercial ocorrida nos anos 90, quando foram desativadas importantes ações que vinham sendo conduzidas ao abrigo da Portaria Interministerial nº 04/84.
4. A plena e inquestionável adoção de efetivas medidas nessa matéria deverá requerer a adoção de resoluções normativas na área sanitária e de regulamentos ou de medidas legislativas que permitam a adequação da Lei de Licitações à realidade do setor, à semelhança do que ocorreu com a Lei de Informática.
5. O fato aludido no tópico anterior não deve constituir, no entanto, fator impeditivo ou inibitório ao surgimento de iniciativas espontâneas, ou induzidas, nos laboratórios oficiais no sentido de abrigar, em suas licitações, conceitos de valor mais amplos do que o simples preço, e que já são contidos na Lei nº 8.666.
6. Nesse cenário é extremamente louvável a iniciativa pioneira de Farmanguinhos no sentido de buscar a viabilização de parcerias de longo prazo com o setor produtivo fabricante de fármacos no Brasil, visando assegurar o acesso de medicamentos essenciais à população, a custos condizentes com o orçamento público do País.
Recomendações
Recomendar aos Exmos. srs. ministros Chefe da Casa Civil, do Planejamento, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, da Ciência e Tecnologia e da Saúde, que orientem os respectivos ministérios no sentido de serem aplicadas, com maior agilidade, as sugestões relacionadas ao uso do poder de compra do Estado, já definidas no âmbito do Fórum de Competitividade da Cadeia Produtiva de Medicamentos.
Transmitir ao Exmo. sr.ministro da Saúde e ao Presidente da Fiocruz o aplauso do V Enitec à louvável e pioneira iniciativa do diretor de Farmanguinhos na área de compras de matérias-primas para medicamentos essenciais, ao se decidir por enfrentar de frente, e de forma transparente, tão grave problema representado pela ameaça de desabastecimento na área da saúde, em especial de anti-retrovirais e para doenças negligenciadas.
