MATÉRIA POLITICA – Revista Facto – Edição 63 – Mai-Ago/2020
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A pandemia da covid-19 pôs em evidência uma vulnerabilidade da economia brasileira que vem se agravando nas últimas décadas: a dependência de insumos importados por parte das indústrias de maior valor agregado, em especial as que integram o Complexo Industrial da Saúde, e a consequente dificuldade de obter suprimentos estratégicos em períodos de maior incerteza ou acirramento de disputas comerciais globais. Esse cenário despertou o País para a urgência de novamente projetar cadeias produtivas mais inteligentes, mais fortes e mais diversificadas. Como empreender as necessárias mudanças nessa direção é o tema desta reportagem, que reúne opiniões e análises de especialistas e executivos ligados à indústria.
DIAGNOSTICANDO O PROBLEMA
“O que a pandemia evidenciou, em primeiro lugar, foi que precisamos de um Estado constitucionalmente controlado por uma Constituição consensualmente construída, mas que pense vinte anos à frente”, afirma o professor Delfim Netto. Falta ao Brasil, em sua opinião, um mecanismo de planejamento capaz de induzir o sistema a responder com agilidade às necessidades que surgem. “No caso desta pandemia, é claro que as coisas caminharam mal”.
“Nós produzíamos respiradores há 40, 50 anos, fomos até exportadores”, lembra Delfim. “De 1940 a 1984, a indústria nacional cresceu de 7,5 a 8% ao ano e chegou aos anos 1980 extremamente sofisticada, como demonstram os relatórios do FMI e Banco Mundial. O Brasil desenvolveu então a indústria mais sofisticada do mundo emergente. Isso começou a ser destruído com o Plano Cruzado, quando se voltou a usar a taxa de câmbio para controlar a inflação, produzindo-se uma distorção brutal nos preços relativos do setor industrial. Além disso, a tributação aumentou dramaticamente. E o pior, para manter o câmbio super apreciado foi preciso fixar taxas de juros muito altas. Essa política macroeconômica destruiu as condições de competição isonômica da indústria brasileira. Se tivesse sido construída desde o início uma política tarifária adequada, com taxa de câmbio flutuante, nada disso teria acontecido”.
Uma sucessão de equívocos de política econômica nos trouxe ao ponto em que estamos, analisa o professor. “O desastre final aconteceu quando fizemos o Plano Real, que foi uma pequena joia em matéria de produzir estabilização, mas exigia um equilíbrio fiscal que não ocorreu. Durante os primeiros quatro anos do governo FHC fez-se uma farra fiscal, com aumento de imposto, do déficit, da dívida. O encargo de gerar equilíbrio fiscal recaiu sobre a política monetária, por meio do câmbio mais valorizado do universo sustentado pela maior taxa de juros do universo, e com uma ideia de liberalização que, em vez de se apoiar numa reforma tributária efetiva, produziu uma destruição profunda da indústria. O Brasil se entregou às vantagens comparativas, e elas passaram a determinar nosso rumo”.
Sem equilíbrio fiscal não se faz política econômica com resultados razoáveis, adverte o professor. “Claro que o Estado tem um papel muito importante nisso. Havendo fatores de produção disponíveis, podemos estimular a demanda até que esses fatores possam ser utilizados. Mas a partir daí, não há como resolver. Se não aumentarmos a produção internamente, mesmo com estímulos estatais, concedendo preferência para o setor exportador, o crescimento murcha, porque se perde a capacidade de importar. É esse mecanismo de criar capacidade para importar que permite à indústria funcionar eficientemente. Nenhum país produz tudo o que precisa”.
Por outro lado, a necessidade de importar insumos essenciais ao funcionamento de cadeias produtivas pode gerar vulnerabilidades perigosas. Para o presidente da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), Igor Calvet, a crise sanitária mostrou que “o Brasil precisa reverter o quadro de dependência de bens estratégicos importados, tais como equipamentos médicos e insumos farmacêuticos. A crise acentuou essa dependência e expôs a população brasileira a grandes dificuldades. Esse desafio deve ser enfrentado por uma ação integrada entre o governo e o setor produtivo”.
“O Brasil precisa reverter o quadro de dependência de bens estratégicos importados, tais como equipamentos médicos e insumos farmacêuticos. A crise acentuou essa dependência e expôs a população brasileira a grandes dificuldades. Esse desafio deve ser enfrentado por uma ação integrada entre o governo e o setor produtivo”.
Igor Calvet
A ABDI participou de uma ampla força tarefa que incluiu governo e iniciativa privada para garantir a produção de mais respiradores mecânicos e a recuperação de equipamentos que estavam indisponíveis para uso. “Conseguimos resultados importantes, mobilizando empresas nacionais em um grande esforço para assegurar à população segurança no tratamento”, informa Calvet. “No entanto, os recentes acontecimentos mostraram que não podemos nos acomodar em uma situação de dependência. A ABDI apoia e executa ações de fortalecimento das cadeias de fornecimento do País, tendo em vista diminuir vulnerabilidades em um ambiente regulatório claro, simples e concorrencial”.
O presidente da ABDI confia na capacidade do Brasil de vencer esse desafio. “O mundo pós pandemia nos apresenta a oportunidade de maior cooperação entre governo e setor produtivo para alcançar os objetivos de desenvolvimento nacional e criar um ambiente seguro para os investimentos. Um exemplo disso é a mobilização conjunta do governo federal e das entidades representativas do setor produtivo farmacêutico, entre elas, a ABIFINA, em prol tanto da garantia de abastecimento de medicamentos nos hospitais quanto da reversão do quadro de dependência de importações de insumos farmacêuticos”.
Contudo, a conquista da autonomia em cadeias de suprimentos demanda tempo. O diretor geral da Blanver Farmoquímica e Farmacêutica, Sergio Frangioni, manifesta apreensão com os desdobramentos da crise e duvida que uma política de redução da dependência de insumos importados na área da saúde, que levaria em média dois anos para produzir resultados, possa contribuir para mudar esse cenário. “A situação econômica e social do nosso País está mais delicada neste momento. Notícias recentes dão conta de que o número de desempregados superou o de empregados. Na minha visão, somente poderemos evitar uma crise social mais grave se o governo adotar políticas de incentivo e investimento para geração de empregos o mais breve possível, como no New Deal conduzido pelo presidente Roosevelt logo após a crise de 1929, ou o plano Marshall implementado logo após a Segunda Guerra Mundial para a reconstrução da Europa”.
INVESTIMENTOS PÚBLICOS E PRIVADOS
Em um contexto de forte contingenciamento de gastos públicos, a lógica econômica liberal pressupõe que o setor privado assuma a dianteira realizando investimentos que propiciem a retomada do crescimento econômico. Porém, na prática isto não vem ocorrendo. Fica evidente que a materialização dos investimentos privados depende não só de mecanismos de mercado, mas também de indutores macroeconômicos e políticas de incentivo.
Segundo Delfim Netto, o Brasil tem dezenas de bons projetos de investimento e o setor privado tem disposição de realizá-los, desde que haja demanda. “O problema é que a demanda vai atrelada aos investimentos. É o investimento que eleva a renda e puxa o consumo. A situação fiscal é tão dramática, os gastos públicos estão de tal forma engessados, que o governo não tem condição de manter o investimento mínimo necessário para conservar a infraestrutura já construída. Ele investe por ano menos que a depreciação da infraestrutura que consumimos para produzir o PIB. Só o setor privado hoje pode fazer esses investimentos, mas para isso precisa de garantias jurídicas. Cada setor deve contar com agências reguladoras realmente independentes e competentes, que possam garantir que as condições de retorno dos investimentos sejam mantidas no longo prazo. Não se trata de dar garantia de lucro, e sim de que o projeto vai continuar a ser executado nas condições combinadas”.
Mas as garantias jurídicas, de forma isolada, dificilmente teriam o poder de desatar esse nó. Na opinião de Fernando Sarti, professor do Instituto de Economia da Unicamp, “num momento em que a capacidade instalada da indústria apresenta elevada taxa de ociosidade, não há espaço para investimentos industriais privados no curto prazo”. Ele entende que governo e empresas devem participar em iguais condições dos investimentos indispensáveis para a retomada do desenvolvimento, e a prioridade nesse momento seria a infraestrutura social: saúde, mobilidade urbana e saneamento básico.
Frederico Marchiori, gerente de Relações Institucionais da Oxiteno, destaca a indústria química como um setor estruturante para os investimentos industriais em geral. “Por estar na base de inúmeras cadeias produtivas como fornecedora de matérias-primas para diversos mercados, a indústria química é essencial para o desenvolvimento econômico e social do País. A vocação da indústria química é ser global. Isso significa buscar as melhores relações entre custo e demanda para a produção e participação de mercado, considerando variáveis associadas a condições econômicas e sociais, além da capacidade tecnológica instalada do próprio setor. Por outro lado, há questões pendentes envolvendo o acesso a matérias-primas e insumos energéticos em condições competitivas, infraestrutura logística e custo do capital para investimentos, entre outros aspectos.”
O tema da segurança jurídica envolve aspectos regulatórios que, em certos segmentos, ainda não estão bem equacionados. Para a indústria farmacêutica instalada no País, cuja competitividade depende do acesso a insumos produzidos localmente, é importante criar instrumentos regulatórios de incentivo. O diretor da Blanver propõe a redução do prazo de registro de IFAs nacionais nos medicamentos, dado que atualmente um pedido pode levar até quatro anos para ser examinado, e recomenda as seguintes medidas de estímulo à produção local: priorizar a avaliação de inclusão de fornecedores; determinar conformidade com os guias do ICH e não com a RDC 166, estabelecendo assim uma isonomia regulatória com as agências de referência EMA e FDA; e aprovar a inclusão de fornecedor com protocolo em vez de aguardar anuência da Anvisa, responsabilizando o fabricante do medicamento por eventuais questionamentos posteriores.
Frangioni assinala que o investimento em um parque fabril ou na eventual ampliação de uma fábrica já estabelecida é decidido com base em custos, complexidade, dedicação e tempo de maturação do projeto. “Para termos de fato uma produção local relevante no setor farmacêutico, precisamos de mais segurança jurídica. O poder público – Executivo e Legislativo – deve estar ciente de que atualmente a indústria local está focada em preços, por não lhe serem concedidas condições isonômicas em relação aos concorrentes nos aspectos ambientais, trabalhistas, tarifários, sanitários”.
“O poder público – Executivo e Legislativo – deve estar ciente de que atualmente a indústria local está focada em preços, por não lhe serem concedidas condições isonômicas em relação aos concorrentes nos aspectos ambientais, trabalhistas, tarifários, sanitários”
Sergio Frangioni
Já no segmento de especialidades químicas, a regulação brasileira não é percebida como um obstáculo à realização de investimentos, e a importância desse tópico se limita a questões de ordem técnica. Marchiori explica que a regulação faz parte do modelo de negócios da indústria química. “É uma realidade saudável na medida em que garante previsibilidade jurídica sobre os processos das empresas. Alguns mercados, como EUA, Canadá e Europa, estão mais consolidados, e o Brasil está trabalhando nessa agenda. A indústria apoia, por exemplo, a adoção de um marco regulatório para substâncias químicas de uso industrial”.
O presidente da ABDI defende que a principal referência para orientar os investimentos públicos e privados seja o rumo da economia global. A entidade confere especial atenção à conexão entre as cadeias de suprimentos e tecnologias inovadoras como as da indústria 4.0. “Temos que apoiar o uso de tecnologias atualizadas em nossos processos produtivos, diversificar nossa entrega de valor à economia do País e à sociedade e aumentar nossa expertise no campo tecnológico. Estamos vivendo um momento ímpar de aceleração da transformação digital, que vai se tornando irreversível para a economia do Brasil e do mundo. Um indicador importante é a emergência das redes 5G, que representam um horizonte promissor para o setor produtivo, uma vez que essa nova tecnologia abre caminho a uma ampla diversidade de serviços e aplicações para a indústria”.
O PAPEL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A redução do tamanho do Estado por meio da privatização de empresas e serviços públicos tem sido apresentada como uma prioridade pelo atual governo. Nesse contexto, políticas de apoio ao desenvolvimento de cadeias produtivas, envolvendo, por exemplo, compras governamentais e outros mecanismos de preferência para a produção local, tendem a perder espaço, gerando preocupações por parte da indústria, em especial na área da saúde.
“Políticas públicas podem contribuir para maior coordenação e aprimoramento dos processos de uma cadeia produtiva”, afirma Igor Calvet. “Nós, na ABDI, estamos atentos ao artigo 196 da Constituição Federal, que estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido por meio de políticas sociais e econômicas. Nesse sentido, defendemos a redução das vulnerabilidades do Sistema Único de Saúde (SUS) por meio do fortalecimento das cadeias produtivas, o fomento à inovação e a difusão de tecnologias tendo em vista a promoção da saúde e do bem-estar social”.
Dante Alario, presidente técnico-científico da Biolab, chama atenção para o fato de que, “ainda hoje, os países mais desenvolvidos utilizam-se de políticas públicas, explicitamente ou não, quando necessitam apoiar ou desenvolver um setor considerado estratégico. Como são políticas de longo prazo, é fundamental que sejam de Estado e não de governo. Isto porque os ciclos de alguns setores, como o farmacêutico/farmoquímico, são longos e com muitos senões no caminho”.
“Ainda hoje, os países mais desenvolvidos utilizam-se de políticas públicas, explicitamente ou não, quando necessitam apoiar ou desenvolver um setor considerado estratégico”
Dante Alario
Políticas públicas de proteção do mercado interno, inclusive com base no poder de compra governamental, são largamente utilizadas entre os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Os EUA contam com o Buy American Act e a China concede preferência nas compras públicas a produtos inovadores fabricados em território chinês. A preservação de um parque industrial autônomo no Brasil dependerá do posicionamento estratégico que adotarmos frente a essas políticas dos países parceiros.
Para Delfim Netto, as compras governamentais devem se voltar, preferencialmente, para a produção interna, numa perspectiva de isonomia concorrencial. “Mas existem limites, é preciso que haja um diferencial de preços admissível e que se reduza com o tempo. Para isso é indispensável estabelecer condições isonômicas de competição. Carga tributária, taxa de juros, condições de produção, importação e incorporação de tecnologia, educação, tudo isso tem de estar nivelado com os concorrentes”.
Delfim sustenta que “não é possível pedir ao Estado que compre a preços superiores àqueles vigentes no mundo. Pode-se fazê-lo por um período curto, sob pena de comprometer o bem-estar da sociedade. Quando se concede uma proteção indevida e que não termina bem, destrói-se o bem-estar da sociedade, que é irrecuperável. O Estado precisa ter uma grande compreensão do mecanismo, cumprindo seu papel de coordenar as atividades privadas e balancear e comparar custos. O subsídio se justifica quando não é permanente, quando estimula aumento de produção orientado para a competitividade de preços. Isto porque, no longo prazo, o que se cortou de bem-estar social no período de transição será recuperado com vantagens. Não se pode dar subsídio a um setor/produto que nunca será competitivo”.
“Quando o Brasil crescia, quando a indústria crescia a 7,5-8% ao ano, havia preferência para o produto de fabricação local”, recorda o professor. Somente se os preços internos fossem superiores em mais de 15% aos preços dos importados é que se deixava importar. Por outro lado, quando se autoriza uma importação por não haver produção interna, é preciso tomar cuidado, pois há produtos que demandam suprimento imediato em circunstâncias de dificuldade. É para isso que existe o Estado: para não deixar que as vantagens comparativas determinem a estrutura da produção interna, para programar e proteger a produção de forma a aproveitar as vantagens comparativas”.
Em contraste com a posição de Delfim, Dante Alario considera que a redução da dependência de importações em setores estratégicos justifica, por si só, políticas firmes e contínuas de apoio à produção local. “A análise puramente econômica poderia mostrar que as cadeias globais de valor são convenientes sob a visão estreita do custo, mas certamente nem sempre serão as melhores para o interesse nacional – estratégico e de segurança. Basta prestar atenção aos noticiários para vermos importantes países internalizando novamente em seus territórios indústrias e seus produtos que operavam no exterior pela lógica do menor custo”.
Alario acredita que o uso do poder de compra do Estado, juntamente com medidas nas áreas regulatória, de segurança jurídica e incentivos à inovação, “quando inseridos no contexto de uma política pública, alcançariam o desejado patamar de redução da dependência e maior capacidade de reação frente a acontecimentos imprevisíveis. Tudo conforme praticam os países mais desenvolvidos, e em sintonia com as universidades, centros de pesquisa e os industriais que entendem e estendem suas obrigações para além dos ganhos pessoais, inspirados pela visão de auxiliar a construir um país melhor”.
Nessa mesma linha de argumentação, Fernando Sarti afirma que o cenário atual impõe uma revalorização do poder de compra do Estado. “A crise sanitária explicitou fragilidades da infraestrutura social, a começar pela área de saúde. O Sistema Único de Saúde (SUS), apesar de todas as suas deficiências, tem sido fundamental no enfrentamento da pandemia, sobretudo para a parcela da população mais desfavorecida. O reforço do SUS é fundamental, mas pressupõe uma capacidade de produção e oferta domésticas compatíveis nas áreas farmacêutica, de biotecnologia, equipamentos e serviços de saúde. O poder de compra do SUS constitui importante alavanca para o desenvolvimento produtivo e tecnológico da química fina. Quanto maior a universalização do acesso aos serviços públicos e gratuitos de saúde, maior a possibilidade de encontrar nichos de mercados mais sofisticados a serem explorados pelo setor privado”.
“O poder de compra do SUS constitui importante alavanca para o desenvolvimento produtivo e tecnológico da química fina. Quanto maior a universalização do acesso aos serviços públicos e gratuitos de saúde, maior a possibilidade de encontrar nichos de mercados mais sofisticados a serem explorados pelo setor privado”
Fernando Sarti
Sarti chama a atenção para armadilhas embutidas em acordos internacionais que, se não forem desarmadas, podem desestabilizar políticas de apoio à produção local. “Em hipótese alguma, deve-se admitir as filiais de empresas transnacionais (ETNs) nas compras governamentais sem reciprocidade e, sobretudo, sem acordos de transferência tecnológica”, alerta. Da mesma forma, ele entende que o Brasil não deve se tornar signatário do Acordo de Compras Governamentais patrocinado pela Organização Mundial do Comércio, que proíbe expressamente qualquer política de preferência para a produção local por parte dos governos nacionais, pois isto significaria “abrir mão do nosso principal instrumento de capacitação produtiva e tecnológica”.
Delfim Netto é ainda mais enfático na rejeição ao Acordo de Compras da OMC. “Não podemos deixar que o setor externo determine as nossas vantagens comparativas. Faz parte da essência do poder do Estado estabelecer, nas circunstâncias concretas, se convém ou não conceder uma proteção. A teoria das vantagens comparativas tem dificuldades gigantescas: ela diz que o mundo é um grande número de ilhas que se adoram, que são altruístas, que se ajudam. Não é assim. O mundo é um arquipélago com ilhas, cada uma cuidando do seu interesse. O free trade pressupõe um mundo que não existe”.
O VALOR ESTRATÉGICO DO SETOR FARMACÊUTICO
A pandemia colocou o Brasil na delicada situação de precisar importar em caráter emergencial produtos e equipamentos para o sistema público de saúde, ressuscitando o debate sobre a importância estratégica da indústria farmacêutica para o País. Segundo Lia Hasenclever, pesquisadora associada da UFRJ, “no mundo todo, frente à interrupção de elos das cadeias globais de valor e, sobretudo, à dificuldade de obtenção de insumos farmacêuticos, fundamentais para o tratamento dos sintomas da covid-19, a reconversão de linhas industriais de produção tem ajudado a atender o forte aumento de demanda de muitos produtos anteriormente importados”.
A pesquisadora observa que alguns países têm adotado mecanismos cada vez mais amplos para defender estratégias nacionais em ativos sensíveis, anteriormente concentrados nos setores de defesa e armamento. “Esses ativos hoje se concentram nas indústrias farmacêutica e de biotecnologia, entre outras. Os mecanismos envolvem desde a criação de projetos ou programas para produção e capacitação local por razões de segurança ou ordem pública até a triagem de investimentos estrangeiros que possam afetar essas prioridades. É certo que não se retornará à ideia de uma indústria autóctone, dado o grau de internacionalização alcançado na indústria farmacêutica. Porém, certamente deverá haver maior clareza sobre a importância da construção de capacidades industriais e tecnológicas estratégicas para enfrentar o desafio de sustentabilidade dos sistemas de saúde”.
A superação desse desafio constitui, na opinião de Hasenclever, excelente oportunidade para o engajamento da indústria farmacêutica na recuperação e no desenvolvimento da economia brasileira após a pandemia. “Pela ótica macroeconômica, fica evidente que o crescimento da demanda interna de medicamentos tem mostrado características anticíclicas importantes para a resiliência da economia. Pelo lado da balança comercial e da competitividade externa, o adensamento da cadeia produtiva, internalizando alguns insumos críticos, e a ampliação da pesquisa e inovação da indústria, permitiriam uma redução significativa do déficit de farmoquímicos e medicamentos e um aumento da competitividade externa”.
A integração entre indústria e centros acadêmicos de pesquisa, muito comum nas economias de ponta, deve ser objeto de permanente atenção no Brasil, afirma Hasenclever. “Em setores intensivos em conhecimento, como a indústria farmacêutica, é muito comum que a produção do conhecimento científico se dê nas universidades e depois seja aproveitada por laboratórios industriais para gerar inovações terapêuticas. O Brasil tem se destacado em produção de conhecimento na área farmacêutica. Nosso desafio maior é transformar esse conhecimento em inovação, ou seja, efetivar o impacto dessa produção no mercado, com produtos em escala industrial e disponíveis para acesso da população”.
O desenho das políticas industriais e tecnológicas voltadas para o Complexo Industrial da Saúde estabeleceu, segundo a pesquisadora, um arranjo institucional adequado aos processos de inovação, por envolver relações interdependentes entre conhecimento, ciência, tecnologia, produção, oferta e demanda. “De fato, trata-se de um modelo de articulação e coordenação dos vários agentes interessados em direção às mudanças desejadas para fortalecer a indústria nacional e ampliar sua participação nas vendas para o SUS. Entretanto, há fatores que permitem um melhor funcionamento desse arranjo e outros que o limitam e precisam ser revistos. Se, por um lado, observamos um avanço das grandes empresas nacionais em pesquisa e inovação, e uma ampliação do suporte público para seu financiamento e ampliação das parcerias, por outro lado, fica evidente que a indústria como um todo ainda não reagiu com proporcional vigor a esses estímulos”.
“Está bem claro o significado estratégico da indústria farmacêutica para a economia e para a sustentabilidade do SUS. Ela pode contribuir muito para a economia brasileira tornar-se mais resiliente às crises e enfrentar os desafios decorrentes do déficit na balança comercial e da baixa competitividade. Entretanto, a produção industrial farmacêutica e as políticas de fomento à inovação no Brasil ainda têm muito a evoluir”.
Lia Hasenclever